Resumen ejecutivo

El presente Documento tiene por objetivo analizar las vías a través de las cuales el marco fiscal puede contribuir a alcanzar uno de los grandes objetivos de la política económica actual: el incremento de la competitividad de la economía española. La cesión de competencias al BCE en materia de política monetaria y la existencia de un sistema europeo de coordinación presupuestaria han convertido el sistema tributario en uno de los instrumentos clave para la mejora de la competitividad.

En consecuencia, se propone una serie de líneas estratégicas que, precisamente, pretenden abordar los problemas de competitividad desde un punto de vista tributario. Todo ello tomando en consideración no sólo la carga fiscal global que pesa sobre nuestra economía sino, especialmente, la estructura del marco tributario en relación con los principales factores de producción: el capital, en su doble vertiente de ahorro e inversión, y el trabajo.

Problemas tan relevantes como la insuficiencia de ahorro nacional (y su correlato, la dependencia de flujos de financiación procedentes del resto del mundo y el correspondiente déficit corriente) o la concentración de la inversión en un sector muy específico han de encontrar reflejo en las decisiones en materia tributaria. No puede por tanto desligarse el marco impositivo de la política económica general.

En este sentido, la reforma fiscal actualmente en tramitación parece ser una oportunidad perdida de contribuir a la solución del problema de la competitividad.

Este es el caso de la insuficiente generación de ahorro privado. Como pone de manifiesto el elevadísimo déficit corriente de la Balanza de Pagos, en nuestro país se produce un agudo desequilibrio entre los flujos de ahorro e inversión que nos conduce a elevar enormemente la dependencia de financiación procedente del resto del mundo. Esta insuficiencia de ahorro nacional es especialmente preocupante a la luz de una serie de consideraciones: en primer lugar, el hecho de que las decisiones de la política monetaria (que tanto afectan al coste de financiación de esos flujos) no giren en torno a las necesidades específicas de nuestra economía; en segundo lugar, la caída del ahorro de los hogares, tradicionales acreedores del resto de los sectores; en tercer lugar, el fenómeno del envejecimiento de la población, que, a pesar de que afectará de manera diferencial a nuestro país, no está siendo abordado adecuadamente a través de una mayor acumulación de ahorro financiero a largo plazo.

Ante esta situación, el marco impositivo tiene un claro campo de actuación considerando la fiscalidad comparada (dado el entorno de libre circulación de capitales) y teniendo por objetivo una mejora clara de la tributación del ahorro en general y el de largo plazo en particular. Estas preocupaciones deben caracterizar por tanto la aplicación del principio de neutralidad en el tratamiento fiscal del ahorro.

Frente a esta postura, la reforma en trámite parlamentario no parece responder a ese objetivo necesario de fomento del ahorro, ya que diversos aspectos contradicen tal objetivo. Cabe mencionar, en el caso del IRPF, la elevación del tipo impositivo aplicado a los rendimientos del ahorro, el empeoramiento del tratamiento del ahorro a largo plazo (a través del cambio de tratamiento de las prestaciones de planes de pensiones percibidas en forma de capital o el establecimiento de límites comunes a los planes individuales y de empresa) o el cambio de tratamiento en la tributación por dividendos. Asimismo, esta reforma deja pasar la oportunidad de eliminar el Impuesto sobre el Patrimonio que, además de excepcional en el marco europeo, tiene efectos claros de desincentivo al ahorro. Tampoco parece seguirse el objetivo de fomento del ahorro (en este caso empresarial) con la eliminación de la reducción de tributación en caso de reinversión de plusvalías en el Impuesto sobre Sociedades.

Otro de los aspectos preocupantes de la economía española, y que debería ser acometido también desde la perspectiva tributaria, es la evolución de la inversión. Y ello en un doble sentido: por un lado, por la concentración de la inversión nacional en un sector muy específico -la construcción- y la vulnerabilidad que ello genera en términos de crecimiento, creación de empleo y situación financiera de las familias. Por otro lado, la necesidad de mejorar nuestra posición relativa en el muy competitivo mercado de flujos internacionales de inversión.

Indudablemente, el marco tributario puede contribuir a equilibrar el destino de la inversión nacional eliminando el actual sesgo favorable a la adquisición de vivienda en propiedad (contradictorio, además, con el proclamado objetivo de potenciación del segmento de alquiler). En el caso de la inversión directa extranjera, nuestra situación fiscal comparada no es favorable, dado que tenemos tipos impositivos nominales e implícitos más elevados que la mayoría de los países europeos.

La mejora de la competitividad y la estructura impositiva española
De nuevo, en este ámbito la reforma en tramitación no sigue la dirección adecuada. Así, se mantiene el tratamiento diferencialmente ventajoso de la inversión en vivienda habitual en el IRPF. En el Impuesto sobre Sociedades la reducción de tipos nominales es escasa, lenta y de un confuso resultado cuantitativo, dada la simultánea eliminación de las deducciones. No se entiende la supresión de la deducción por inversiones en I+D+i, dado que la promoción de este tipo de actividades juega teóricamente un papel muy relevante en la política económica actual y está presente en el marco fiscal de la inmensa mayoría de los países de la OCDE.

El tercer aspecto abordado en este Documento es la fiscalidad sobre el trabajo, relevante en términos de evolución de la productividad individual y de la población activa. Así, una imposición excesivamente gravosa puede inducir a que los trabajadores reduzcan su oferta de trabajo o incluso se queden fuera del mercado laboral (atrapados en lo que la Comisión Europea denomina la tax-benefit trap). Para contrarrestar estos efectos, pueden reducirse los tipos impositivos nominales máximo y mínimo, así como el número de tramos. Además, también debería mejorarse la equidad horizontal en el tratamiento de este tipo de rendimientos, dada la concentración de la carga tributaria en un grupo muy específico de contribuyentes. Para evitar que los efectos recaudatorios de este tipo de medidas se traduzcan en un empeoramiento del saldo presupuestario, cabe avanzar en la senda marcada por otros países desarrollados (en muchos casos especialmente por aquellos que más crecen) de reducir el peso relativo de la recaudación por imposición directa y sustituirla por indirecta.

La reforma actual adopta una modestísima reducción del tipo impositivo marginal (que, además, incrementa la distancia entre éste y el del Impuesto sobre Sociedades) y del número de tramos. Además, este cambio se combina con la modificación del tratamiento del mínimo vital que creará “ganadores” y “perdedores”.

En suma, la reforma en tramitación es una oportunidad perdida, puesto que carece de dirección estratégica global y no se centra en la resolución (o, al menos, mejora) de los problemas que estructuralmente aquejan a la economía española y que son de sobra conocidos. Tampoco están claros los resultados cuantitativos de la reforma, difíciles de prever y distribuidos de manera que parece ser asimétrica y, en ocasiones, arbitraria.

No obstante, puesto que todavía se encuentra en fase de discusión parlamentaria, sería muy deseable introducir cambios que permitan aportar
elementos de mejora de la competitividad de nuestra economía en un sentido amplio. Entre estos elementos cabe destacar los siguientes:

• Dadas las evidentes dificultades políticas de eliminar totalmente la deducción por adquisición de vivienda habitual, se puede abordar una cierta moderación de esa deducción. Por ejemplo, a través de una reducción de sus máximos cuantitativos absolutos.

• Conviene llevar a cabo una mayor reducción de los tipos impositivos nominales tanto en el IRPF como en el Impuesto sobre Sociedades, evitando además elevar la distancia entre ambos impuestos.

• Han de replantearse los cambios introducidos en el tratamiento del ahorro y, en particular, los que suponen un incremento de la carga tributaria de los seguros, así como de los fondos y planes de pensiones (sea en el caso de la recuperación en forma de capital o a través de los máximos de deducción). La perspectiva del envejecimiento demográfico y el propio debate en torno a la dependencia requieren un fomento fiscal activo de la acumulación de ahorro a largo plazo.

• También debe cambiarse el tratamiento previsto para la imposición de dividendos, difícilmente comprensible en términos económicos y que tampoco parece que vaya a promover la acumulación de ahorro y su dedicación a la inversión financiera.



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